官僚

官僚(かんりょう、: bureaucrat)とは、一般に、国家政策決定に大きな影響力を持つ国家公務員

概要

「官僚」の語は、語義的には「役人」と同義語であるが、一定以上の高位の者ないしは高位になり得る者に限定して用いられることが多い。 英語のbureaucratは、フランス語の「bureaucratie ビューロクラティ」(官僚制)に起源を持つ。「官僚制度(官僚制)」は、ピラミッド型に整理された、権限の分担とその指揮系統に関する官僚の階層構造を意味する。これは統治構造の一種であり組織は問わないが、歴史的に政治統治組織が起源であるため「官僚制」と呼ばれることとなった。 ヘーゲルによる定義では、「官僚」とは国家への奉仕かつ私有財産の配慮を行う者の総称となっている。

漢語の「官僚」「官吏」の語源であるが、「官」は上級公務員を意味し、「僚」「吏」は下級公務員や、官に雇われている者を意味し、これらの総称で「官僚」「官吏」となった。

歴史学人類学的には、国家の公共事業治水灌漑)の拡大とともに、「官僚機構(官僚制)」が生まれたとされている。最初に「官僚機構」が発展したのは古代エジプトで、官僚たちはファラオ奴隷だった。

総労働者数に占める官僚、公務員の数の割合は、ノルウェースウェーデンでは約40%、デンマークフィンランドでは約30%と北欧諸国での高さが際立ち、またカナダドイツイギリスオーストラリアなどの国々も労働人口のおよそ20%が公務員である。それに対して日本は10%を下回り、これはOECD加盟国における調査対象の15カ国のうち最低の数字である[1]。その一方で日本の官僚、公務員の一人当たり賃金・人件費は、OECD加盟国調査対象の15ヶ国中で最高額となっている[2][3][4]

なお官僚には、文官(いわゆる行政官)と武官の2つがある(※なお、現行の日本国憲法下では「武官」は現役の自衛隊員に相当すると解されているが、明記されてはいない)。また行政官には事務官技官の2種類が存在する。武官は、各国軍部の大学校卒業者を幹部候補生とする国が多い。

官僚制には次のような特質がある。

  1. 規制による規律
  2. 明確な権限
  3. 明確な階統構造
  4. の分離
  5. 文書主義
  6. 資格任用制
  7. 専業

他に、ネガティブな特質としてはしばしば「官僚主義」が挙げられる。

国家公務員は、世界的に、上級ポストとその候補者(キャリアと呼ぶ)、および下級職員(下級官僚)を分けて採用する国が多い。広義の官僚とは国家公務員全般を指すが、狭義の官僚とは上級ポストの公務員であるため、ここでは各国の高級官僚(世界的に見て慣例的に局長クラス以上を指すが、場合によっては本省・本府審議官または課長級以上を指す場合もある)とその候補生の登用・昇進システムを説明する。

この登用・昇進システムは各国によって相違がある。歴史上科挙を祖とするもので高位職の登用も内部昇格が原則のメリット・システム、政治家である任命権者の裁量により高位職が登用される政治任用制、政治任用制の一種であるがアメリカを典型とする高位職の外部登用を主とする猟官制(党人任用制、スポイルズ・システム)、高級官僚が貴族や一部の門閥で占められているタイプに分けられる。

日本

概略

日本における「官僚」とは、広義では、国家公務員試験に合格して中央官庁に採用された国家公務員全般を指すとされている。

狭義では、国の行政機関に所属する国家公務員の中でも、特に中央官庁の課室長級以上(これらの職級は任用上も特殊な扱いとなる[5])の管理職員を指す場合もある。

また「高級官僚」は、国の行政機関に所属する国家公務員の中でも、特に中央官庁指定職以上の地位にある者を指すことが一般的である。官僚という用語は法律で規定されている訳ではなく、公的なものを含めて明確な定義は存在しない。

日常会話において「官僚」と言う場合、霞ヶ関の中央官庁で政策に携わる国家公務員、中でも国家公務員Ⅰ種試験や総合職試験等に合格して任官したキャリア公務員を漠然と指すことが多い。

大臣副大臣大臣政務官は上級の公務員であるという点は同じではあるが、選挙で選出された政治家国会議員)であるため官僚とははっきり区別していることが一般的である。

地方公務員は通常、官僚とは呼ばれないが、大規模自治体の幹部職員に対して「都庁官僚」のように比喩的に使われることがある[6][7]

官僚の任務

日本における官僚の任務は、主に下記として分類される(政府機関によって異なる)。

予算

近年の日本においては、予算は、まず内閣府経済財政諮問会議において基本方針が立てられ、各省庁の予算の細部については、財務省主計局が審査を行い、内閣が予算を作成し、国会議決を経なければならない。

各官庁では、大臣官房会計課長(予算課長、主計課長)が集計、管理する。また、各局長が主計局と折衝し、国会議員への根回しを行う。経済財政諮問会議や財務省主計局は、予算を通じて国政全般を仕切るところであるとも言える。

法案

法律の制定は国会国会議員)の仕事であるが、実際には(議員立法ばかりではなく)官僚主導で内閣が議案を提出し国会で制定されることが多い。

これは、各官庁の大臣官房の文書課長、各局総務課長や審議官を中心として案をまとめ、国会議員への根回しを行う。その拠点となる法案準備室を霞が関では「タコ部屋」と呼ぶ。

人事

採用されたキャリア公務員の人事は、各省庁の大臣官房の秘書課長官房長事務次官が決定するとされている。また非公式ながら、これらと同様に退職後の天下り先の手配まで行っていると一般には指摘される。

指揮・監督・許認可

指揮、監督、指導、許認可の権限と実施は影響力や予算規模の大小に応じて担当部署が類別されており、小規模の案件は地方局や地方公共団体(都道府県)で行うが、大きな案件は中央官庁が管轄し、各局の担当官にて執行される。

政策

官僚は政策の企画と施策を行うことが多い。この実現方法としては、法令の制定、予算確保による補助金や施設の発注、行政指導や許認可による民間企業へのコントロールという形を取る。内容的に上記の「予算」「法案」「監督・指導・許認可」に含まれるとも言える。この政策をまとめる局は、各省庁の筆頭局となることが多く、他局間の調整を行う。

任用制度

日本では資格任用制によるキャリア制度となっている。ノンキャリアであっても中央省庁課室長級の官僚になることはあるので、キャリア制度のみが官僚人事を構成しているわけではない。

法案作成に関する問題

立法国会の専権であるが、国会議員が自ら法案を起案することはほとんどない。法案のほとんどを占める内閣提出法案を官僚が作成するのはもちろん、議員立法も多くは官僚のサポートに依拠しており、成立法案でみると、閣法(内閣提出法案)が全体の85%程度を占める (1994-2004)。

ただこれにはもちろん理由があり、日本の政治家は選挙対策や、陳情、根回しなど、他の業務に忙しすぎる為、政策について、勉強しても、どうしても時間の関係から、専門の知識を持つ官僚と同等の対話、政策立案をするにはスターリンや、田中角栄のようなかなりの人物でなければ不可能である。まして、自衛隊の憲法9条の解釈、ソープランドパチンコ等の風営法の解釈など、日本は独自の解釈基準というものを設け、しかも、かつての治安維持法のように字句の拡大解釈から弾圧をした歴史を繰り返さないためにも、字句の一句一句を丁寧に精査しなければならない(破防法等の強権的な法律にはわざわざ”拡大解釈してはならない”などと注意書きすらある)。するとどうやっても対抗するのは極めて厳しいのである(アメリカなど海外では議員が政策を作る専門家を雇っているケースが多い)。

官僚は法律を起案すると所属省庁の大臣を通して国会に法案として提出する、大臣のほとんどは国会で多数を占める与党の役員であるため、法案は形式上野党との審議が行われるものの、それに関わらず最終的に与党の賛成多数で国会を通過することがほとんどである。つまり日本の法律は現状として官僚の意のままに作られていると考えてよい。このようにして三権のうち行政権が極めて強くなる傾向を行政権の肥大化という。

なお、以上のような見方には有力な反論がある。特に自民党政権では、党の政務調査会の下にある各部会において、族議員が法案の修正を行うなどして内閣提出法案に影響力を及ぼしてきたとされる。部会での修正を経た法案は閣議にかけられた後、国会に提出される。与党議員にとっては修正の必要のない法案であり、野党もそれを認識しているので、牛歩戦術に代表される日程の遅延による廃案を狙った戦術が取られる。結果として国会の審議は空洞化することになる。

人事システムの問題

日本の官僚には政権政党によって官僚の人事が左右される猟官的要素が非常に少ないため、官僚組織は固定化される傾向が強く学閥の弊害が指摘されている。特に、採用時や昇進時に東京大学など特定大学出身者が優遇されているという指摘がなされる。

採用時について言えば、国家公務員採用I種試験の合格率及び合格者にいわゆる一流大学の出身者が多いことは事実であり、採用者も多くなっている。もっとも、情実採用が問題になることはほとんどなく、この結果は、単純に能力差によるものが大きい。しかし、試験情報や、官庁訪問など就職活動についての情報の多寡が採用の成否に影響している部分も大きく、入省者の多様性を実現するためには、これら就職プロセスのより一層の透明化と情報開示が求められている。

不透明な民間企業への関与の問題

民間企業に行政指導といった形で(実質上の)命令を行ったり、天下りといった形で人事に介入することが、民間企業を不当に支配するものだとして問題になることが多い。行政手続法などにより行政プロセスの透明化は進んでいるが、官僚に大きな裁量権が委ねられている部分は多く、特定の民間企業から政治献金を受け取った政治家が、官僚の裁量権に影響を与えようと圧力をかけるなど腐敗の温床になりやすい。

倫理観(日本、人事院調査)

2004年9月15日、人事院は「国家公務員に関するモニター調査」の結果を発表した。 官僚について「倫理観が高い」と答えた人は1.85%、「全体として倫理観が高いが、一部に低い人もいる」と答えた人は43.1%、「全体として倫理観が低いが、一部に高い人もいる」と答えた人は21.8%、「倫理観が低い」と答えた人は10.5%、「どちらとも言えない」と答えた人は22.2%、「分からない」と答えた人は0.6%という結果となった。調査は2004年の5月から6月に公募したモニター500人を対象に実施され、487人から回答を得た。

ジャーナリストの田原総一朗は、自身のレギュラー番組サンデープロジェクトの中で、「世の中の悪しきことのほとんどは官僚が原因」という旨を発言しているが、官僚が制度上は国民に選ばれた政治家に指揮される存在であることを揶揄した発言ともいえる。

辻清明による日本の官僚研究

日本の政治学者・行政学者である辻清明は、明治時代以来の日本における官僚機構の特質を研究し、その構造的特質の1つとして「強圧抑制の循環」という見解を表明した。

彼は『新版・日本官僚制の研究』 (1969) にて、戦前において確立された日本の官僚は特権的なエリートによる構造的な支配、すなわち支配・服従の関係が組織の中核を成しており、さらに組織外の一般国民にまでその構造が拡大されている状況を指摘した。つまり、組織内部において部下が上司の命令に服従するのと同様に、日本社会では軍人・官僚への国民(臣民)の服従を強要する「官尊民卑」の権威主義的傾向を有していたとする説である。

さらに辻は、この社会的特質は戦後民主化改革の中でも根強く生き残り、政治的な民主化への阻害要因になっているともしている。この「強圧抑制の循環」という見解は、日本の官僚が政治家よりも大きな政策決定への影響力を有するという前提に立つものであり、政治学および行政学における官僚優位論の代表的研究と見做された[8]

  • 辻清明『日本官僚制の研究』新版、東京大学出版会、1969年
  • 村松岐夫『戦後日本の官僚制』東洋経済新報社、1981年

長時間労働

中央官庁で勤務する官僚は、国会対応に追われ、連日の庁舎泊まり込みや月150時間ほどの時間外労働が常態化しており[9]残業を終えると深夜になることも珍しくないため、霞が関には午前1時でもタクシーが行列を作っている[10]。特に労働政策を所管する厚生労働省は、残業時間の長さから『強制労働』と揶揄されていることから、長時間労働の抑制対策に乗り出している[11]

しかしながら、2020年12月25日河野太郎規制改革相による記者会見より、「霞が関がブラック化している」と危惧して2020年の10月と11月に調査した在庁時間調査[12]より、霞が関で働く国家公務員の全体の5~6%が人事院が定める超過時間の上限の月100時間を超えていた。更には、過労死ラインにあたる月80時間超えは11~12%、45時間超えは35~36%も在庁つまり時間外残業を行っていた実態が明らかとなった[12][13][14]。その要因として、内閣人事局によると、前述にもあるように国会議員の質問への対応や政策の企画立案、予算編成作業が挙げられた[15]

特に20代のキャリア(I 種・総合職)職員は特に深刻であり、100時間を超えた者は17~18%、80時間超えは20代キャリア職員全体の約3分の1、45時間を超えた者を含めると約3分の2を占めた。平均在庁時間も全体で約2時間であるのに対して、20代キャリア職員は約3時間と1時間長く、若手キャリア職員に仕事の荷重が多く圧し掛かっている[12][15][14]

そのため、20代キャリア職員の退職が年々増加しており、2013年の21人から2019年の87人と約4倍に増加している。また、退職の意向を持っている30歳未満の国家公務員の内、長時間労働を理由としたものが男性が約34%、女性で約47%であり、河野太郎規制改革相は2020年11月18日に自身のブログにて、このことについて問題提起した。そしてブログ内には、国家公務員の総合職を目指す者が減少していることにも触れており、申込者のピークである1996年の45,254人[16]から2019年には20,208人[17]と半分以下に減ってきており、長時間労働が採用に負の影響を及ぼしている[18][19]

また、在庁時間調査による結果は、以下の通りであり、30代以下と40代以上と I 種・総合職とそれ以外の職種で明確な差があった。また、この調査より、令和2年度臨時国会での全ての国会議員質問等の終了時間に当たる最終通告時間が正規の業務終了時間を過ぎたケースが約3分の2に上ること、その内の約55%が20時過ぎとなっていることが判明している[12]

霞が関で働く国家公務員(課室長級の管理職職員含む)の正規の勤務時間外在庁時間別の職種・年齢別内訳
(2020年10月・11月)[12]
正規の勤務時間外
在庁時間内訳
月別職員数(人)
全体20代かつ
I 種・総合職
I 種・
総合職
Ⅱ・Ⅲ種
一般職
専門職・
その他
20代
以下
30代40代50代60代
以上
50,682約270011,46725,35913,8568,85914,58816,8629,384989
45時間超 10月 18,6801,7885,1068,1275,4474,1386,6615,9631,86058
11月 17,4991,7725,0257,5674,9074,0966,2535,4741,62452
80時間超 10月 6,2478862,2082,2831,7561,6462,3651,83938710
11月 5,5228412,1181,9801,4241,5332,1521,5133204
100時間超 10月 2,9404721,1329468628001,1957961472
11月 2,6174521,1178436577611,0516821203
    • 在庁時間は、職員が正規の勤務時間外に在庁した時間である。
      具体的に、登庁してから正規の勤務開始時間までと勤務終業時間から退庁までの時間の合計である。
      また、土日祝日の出勤やテレワークでの正規の勤務時間外も含んでいる。
    • 在庁時間45時間超は、80時間超と100時間超も含まれている。80時間超も同様に100時間超も含まれている。
    • 20代かつⅠ種・総合職職員の職員数(全体)は、概数である。
霞が関で働く国家公務員(課室長級の管理職職員含む)の正規の勤務時間外在庁時間別の職種・年齢別内訳の割合
(2020年10月・11月)[12]
正規の勤務時間外
在庁時間内訳
月別割合(%)
全体20代かつ
I 種・総合職
I 種・
総合職
Ⅱ・Ⅲ種
一般職
専門職・
その他
20代
以下
30代40代50代60代
以上
45時間超 10月 36.96544.532.039.346.745.735.419.85.9
11月 34.56443.829.835.446.242.932.517.35.3
80時間超 10月 12.33219.39.012.718.616.210.94.11.0
11月 10.93118.57.810.317.314.89.03.40.4
100時間超 10月 5.8179.93.76.29.08.24.71.60.2
11月 5.2189.73.34.78.67.24.01.30.3
    • 在庁時間は、職員が正規の勤務時間外に在庁した時間である。
      具体的に、登庁してから正規の勤務開始時間までと勤務終業時間から退庁までの時間の合計である。
      また、土日祝日の出勤やテレワークでの正規の勤務時間外も含んでいる。
    • 在庁時間45時間超は、80時間超と100時間超も含まれている。80時間超も同様に100時間超も含まれている。
    • 20代かつⅠ種・総合職職員の割合は、少数1桁を四捨五入している。


また、中央官庁の官僚だけでなく、自衛隊等も含めた国家公務員全体で見た場合、2020年は約68万人の内約4万人が週60時間以上労働しており、比率にして約5.9%(週労働35時間以上の者に限れば約7.7%)である。更に49時間以上の者も含めた場合、約10万人となり約14.7%(週労働35時間以上の者に限れば約19.2%)となる[20]

アメリカ合衆国

高級官僚は、基本的に大統領が、職業公務員以外から指名する猟官制度で、大統領の交代と共に入れ替わる。通常の職業公務員は課長クラスまでしか昇進しない。

朝鮮民主主義人民共和国

中華人民共和国

大韓民国

ベトナム

フランス

フランスの官僚制は、メリット・システムスポイルズ・システムの折衷型である。日本以上にキャリア選抜が険しく、また日本以上に烈しい官僚政治の国家としても知られる。

事務官キャリアは、「エナルク」と通称される国立行政学院 (ENA エナ)出身者で占められ、技官キャリアはエコール・ポリテクニク(日本語では“理工科学校”)卒業生で占められる。ENA 卒業生の人数は極めて少なく、毎年わずか数十名程度である。高級官僚は、政治家の意向によって、キャリアの中から選抜される。官僚の社会的地位は日本より高い。

ドイツ

元々日本のキャリア制度は、ドイツの公務員システムを参考にして作られた。しかしその後の歴史的経緯から、ドイツはフランスと同様にメリット・システムと、スポイルズ・システムの折衷型に落ち着いた。

公務員は「官吏」(いわゆる官僚)と「職員・労働者」で構成される。官吏の中で政治的官吏(高級官僚)は、キャリアの中から政治任用される。キャリアになるためには、大卒後2年の準備勤務を経て高級職ラウフバーン試験に合格する必要がある。高級職ラウフバーン試験は司法試験も兼ねており、合格すると弁護士になることもできる。

イギリス

日本と類似したメリット・システムによるキャリア制度となっている。試験名の日本語訳によっては、高等文官試験と表記されることがある。1855年に開始。インドの高等文官試験に影響を与えた。

インド

イギリスとほぼ同様のシステムとなっている。試験名の日本語訳によっては高等文官試験と表記される。東インド会社インド省になった際に、現地のインド人にも高級官僚の登用のチャンスが与えられるようになった。インド独立後には名称が若干変更された (Indian Administrative Service)。

脚注

  1. ILO working papers Statistics on public sector employment: methodology, structures and trends
  2. Public employment and management Production costs in general government
  3. OECD.StatExtracts LFS by sex and age
  4. Government at a Glance 2013 PUBLIC SECTOR EMPLOYMENT AND PAY
  5. 第Ⅳ部 人事評価の結果の任免、給与等への活用人事院
  6. 官僚は法令などを担当する事務官僚と技術などを担当する技術官僚に大別でき、メディアで官僚として取り上げられるのは「事務官」と呼ばれる事務官僚が多く、技術官僚は比較的少ない。
  7. 林雄介著、『省庁のしくみ』、ナツメ社、2010年12月23日初版発行、ISBN 9784816349614
  8. しかし、このような官僚優位論に対しては、村松岐夫より、戦後の日本政治は官僚による支配というよりも自由民主党による政治主導の下で統治が行われているとの批判もある(詳細は政党優位論を参照)。しかし、自民党も政策決定において官僚に依存しているところから、政治家主導による統治が行われているとする主張にも疑問が提起されている。
  9. 官僚だってツラい!? 残業は時給200円、仮眠室に幽霊…官僚OB政治家が叱咤とエール | ニコニコニュース
  10. News Up 眠らない官僚 - NHK
  11. 「強制労働省」過酷な現実 厚労省、ICTで効率化模索 - 朝日新聞
  12. 内閣官房内閣人事局 (2020-12-25) (PDF). 在庁時間調査結果について (Report). https://www.cas.go.jp/jp/gaiyou/jimu/jinjikyoku/files/zaichoujikan_chousa_202012.pdf 2020年12月26日閲覧。.
  13. 田辺佑介 (2020年12月25日). “霞が関官僚の「在庁時間」100時間超が6% 河野氏が調査結果公表” (日本語). 毎日新聞. https://mainichi.jp/articles/20201225/k00/00m/010/064000c 2020年12月26日閲覧。
  14. 20代総合職 約3分の2が45時間超“在庁” 河野大臣「霞が関がブラック化」 (Youtube). FNNプライムオンライン.. (2020年12月23日). https://www.youtube.com/watch?v=Seo3ywr2u8Y
  15. “20代官僚、3割が過労死ライン超え 在庁時間調査” (日本語). 日本経済新聞. 共同通信. (2020年12月25日). https://www.nikkei.com/article/DGXZQODE250OH0V21C20A2000000 2020年12月26日閲覧。
  16. 人事院 (1996). 平成8年度公務員白書 第2部 <平成8年度業務状況> 第1章 職員の任用 第1節 採用試験 4 実施結果 (2) 実施状況 ア I種試験 (Report). https://www.jinji.go.jp/hakusho/h08/jine199701_2_034.html#fb2.1.2 2020年12月26日閲覧。.
  17. 人事院 (2019). 2019年度公務員白書 第1編 人事行政 第3部 令和元年度業務状況 第1章 職員の任免 ◎第1章 補足資料 資料1-13 国家公務員採用総合職試験・一般職試験の申込者数・合格者数・採用者数の推移 (Report). https://www.jinji.go.jp/hakusho/R1/1-3-01-data-13.html 2020年12月26日閲覧。.
  18. 河野太郎 (2020年11月18日). 危機に直面する霞ヶ関”. 衆議院議員 河野太郎公式サイト【Kono Taro Official Website】. 2020年12月26日閲覧。
  19. “20代官僚の退職、6年で4倍超 河野氏「危機に直面」” (日本語). 日本経済新聞. 共同通信. (2020年11月19日). https://www.nikkei.com/article/DGXMZO6644238019112020000000 2020年12月26日閲覧。
  20. 総務省統計局統計調査部国勢統計課労働力人口統計室 (2021年1月29日). 労働力調査 基本集計 2-3-1 産業,従業上の地位,月末1週間の就業時間(9区分)別就業者数(2011年~)-第12・13回改定産業分類による (DB,API)”. 2021年1月31日閲覧。

関連項目

外部リンク

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